《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算意見(jiàn)》的出臺(tái)，結(jié)束了央企十年來(lái)不向中央政府繳納紅利的歷史。作為一項(xiàng)新政，其運(yùn)行方式和管理機(jī)制也引起了相關(guān)企業(yè)乃至整個(gè)社會(huì)的關(guān)注。
■文/本刊記者 陳麗萍
2007年10月開(kāi)始，部分央企將成為試點(diǎn)企業(yè)，試行向政府分紅。
9月14日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。規(guī)定中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算從2008年開(kāi)始實(shí)施，2008年收取實(shí)施范圍內(nèi)企業(yè)2007年實(shí)現(xiàn)的國(guó)有資本收益。2007年進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算試點(diǎn)，收取部分企業(yè)2006年實(shí)現(xiàn)的國(guó)有資本收益。自今年10月份開(kāi)始，電信、
石油石化、電力等行業(yè)將陸續(xù)開(kāi)始試點(diǎn)，向財(cái)政部上繳總額約170億元人民幣的企業(yè)紅利。
新政試行
國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入是指各級(jí)人民政府及其部門、機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)（一級(jí)企業(yè)，下同）上繳的國(guó)有資本收益，主要包括五項(xiàng)：一是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)按規(guī)定上繳國(guó)家的利潤(rùn)；二是國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)（股份）獲得的股利、股息；三是國(guó)有產(chǎn)權(quán)（含國(guó)有股份）轉(zhuǎn)讓收入；四是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)清算收入（扣除清算費(fèi)用）及國(guó)有控股、參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)（股份）分享的公司清算收入；五是其他收入。
這五項(xiàng)收入中，前兩項(xiàng)即是所謂的“央企分紅”。相對(duì)于后三項(xiàng)一次性的收入來(lái)說(shuō)，這是國(guó)有資本收益中的活水之源，是每年都要分得的企業(yè)利潤(rùn)，是上繳收益中的最大頭。
業(yè)內(nèi)人士介紹，1994年之前，國(guó)企一直是按期分紅的。1994年，國(guó)家進(jìn)行了稅制改革，考慮到當(dāng)時(shí)企業(yè)承擔(dān)著離退休職工費(fèi)用、辦社會(huì)職能等歷史包袱沉重，作為階段性措施，國(guó)家暫停了向企業(yè)收繳利潤(rùn)，企業(yè)應(yīng)上繳的利潤(rùn)全部留在企業(yè)，用于其改革和發(fā)展。近年來(lái)，國(guó)企改革取得了明顯成效，現(xiàn)代企業(yè)制度初步建立，歷史包袱基本解決。因此，國(guó)家決定出臺(tái)政策，向國(guó)有企業(yè)收取投資收益，以進(jìn)一步規(guī)范國(guó)家和企業(yè)的分配關(guān)系。
對(duì)《意見(jiàn)》的出臺(tái)，絕大多數(shù)人表示贊同。“國(guó)有企業(yè)、國(guó)有股權(quán)是國(guó)家投資形成的，國(guó)家作為投資者理應(yīng)收取投資收益”，中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系教授張燕說(shuō)。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授葉玲也認(rèn)為，既然《企業(yè)法》規(guī)定國(guó)有企業(yè)應(yīng)依法繳納稅金、費(fèi)用和利潤(rùn)，《公司法》也規(guī)定了公司股東依法享有資產(chǎn)收益的權(quán)利，那么國(guó)有企業(yè)向國(guó)家上繳利潤(rùn)就是其應(yīng)盡的義務(wù)。
分紅比例
政策出臺(tái)后，央企分紅的比例成為大家關(guān)心的問(wèn)題。
據(jù)悉，央企將分3檔上繳紅利，石油石化、電信、
煤炭、電力、煙草5個(gè)行業(yè)的上繳標(biāo)準(zhǔn)最高，為稅后利潤(rùn)的10%；科研院所和軍工企業(yè)3年內(nèi)暫時(shí)不上繳；其余央企均按照5%的標(biāo)準(zhǔn)上繳紅利，今年試行階段減半征收。
“在國(guó)家的支持下，眾多國(guó)有企業(yè)近年來(lái)都經(jīng)歷了較好的發(fā)展。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，上述紅利指標(biāo)應(yīng)該不算高”，財(cái)政部企業(yè)司一位負(fù)責(zé)人說(shuō)。
資料顯示，從2002年開(kāi)始，國(guó)企經(jīng)營(yíng)狀況就有了明顯改善，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)3786億元。此后利潤(rùn)每年以30%左右的速度遞增。2006年，國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)達(dá)12193億元，央企利潤(rùn)達(dá)到7700億元。其中80%左右集中在煤電油運(yùn)行業(yè)，2006年僅煙草業(yè)就完成利稅2900億元。
以電信運(yùn)營(yíng)商為例，2006年，中國(guó)移動(dòng)實(shí)現(xiàn)660.26億元人民幣凈利潤(rùn)，應(yīng)向財(cái)政部上繳66億元；中國(guó)聯(lián)通的凈利潤(rùn)為61.30億元人民幣，應(yīng)上繳6.1億元。
“10%的分紅比例，應(yīng)該不會(huì)影響這些企業(yè)的發(fā)展”，中原證券分析師劉政說(shuō)。
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人也表示，此次收取的稅后利潤(rùn)比例較低，企業(yè)仍將保留大部分稅后利潤(rùn)，用于自身改革和發(fā)展。這位負(fù)責(zé)人指出，上述國(guó)有資本收益只是向中央直接管理的一級(jí)企業(yè)收取，稅后利潤(rùn)按企業(yè)集團(tuán)公司合并的財(cái)務(wù)報(bào)表剔除少數(shù)股東權(quán)益核定，對(duì)這些企業(yè)所屬的全資企業(yè)、控股參股企業(yè)（包括上市公司）的利潤(rùn)分配沒(méi)有直接影響。
也有專家指出，1998至2005年，國(guó)家財(cái)政支出用于國(guó)企的增撥企業(yè)流動(dòng)資金、挖潛改造資金和3項(xiàng)費(fèi)用、填補(bǔ)企業(yè)虧損補(bǔ)貼合計(jì)就達(dá)1萬(wàn)億元，再加上其他各方面的顯性、隱性投入，國(guó)家投入在5萬(wàn)億元左右。所以，10%的分紅比例明顯偏少。
對(duì)此，上述財(cái)政部人士表示，進(jìn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作的目的是調(diào)整和理順國(guó)家與企業(yè)的收入分配關(guān)系，而不是為了從國(guó)企圈錢。并且,由于涉及較大利益變革，改革的平穩(wěn)過(guò)渡十分重要。因此，初期的分紅比例應(yīng)當(dāng)考慮“低起步”，待國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度順利運(yùn)轉(zhuǎn)、國(guó)家與企業(yè)收入分配關(guān)系理順后，再逐步向市場(chǎng)化水平靠攏。
對(duì)國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，分紅比例的高低對(duì)其自身的發(fā)展是有切實(shí)聯(lián)系的。但是，政府卻必須從總體和全局進(jìn)行把握，從長(zhǎng)遠(yuǎn)進(jìn)行謀劃。國(guó)資委研究中心宏觀戰(zhàn)略研究部部長(zhǎng)程偉表示：“第一年把目光太多集中在分紅比例上其實(shí)意義不大，重要的是在試點(diǎn)過(guò)程中，做好收支的風(fēng)險(xiǎn)防范體系建設(shè)。第一年，重要的是建立機(jī)制。”
管理機(jī)制
《意見(jiàn)》對(duì)上繳資金的支出用途做出了界定：實(shí)施產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整；支持企業(yè)發(fā)展及企業(yè)技術(shù)進(jìn)步；補(bǔ)償國(guó)有企業(yè)改革成本以及補(bǔ)充社會(huì)保障。
在權(quán)責(zé)與分工方面，國(guó)資委和財(cái)政部也已經(jīng)在原則上達(dá)成了一致，即由財(cái)政部負(fù)責(zé)編制總預(yù)算，中央企業(yè)的預(yù)算由國(guó)資委編制。
具體地講，財(cái)政部是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的主管部門，負(fù)責(zé)制訂國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的各項(xiàng)管理制度、預(yù)算編制辦法和預(yù)算收支科目；編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算月報(bào)；編制中央本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)、決算草案等。國(guó)資委以及其他負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)監(jiān)管職能的部門和單位，為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算單位，主要負(fù)責(zé)研究制訂本單位國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策措施，參與制訂國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)管理制度，負(fù)責(zé)組織所監(jiān)管（或所屬）企業(yè)上繳國(guó)有資本收益。按照《意見(jiàn)》，2008年開(kāi)始，相關(guān)部門就應(yīng)編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算并組織實(shí)施。
“但是，并不是分工做好了，原則確定了，這項(xiàng)工作就可以高枕無(wú)憂地開(kāi)展了，實(shí)際上還存在一些困擾”， 國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心副主任李保民說(shuō)。
他指出，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支如何嚴(yán)格管理仍然面臨一些問(wèn)題,比如支出如何做到合理決策，如何做到防止收支過(guò)程中的腐敗等。并且,當(dāng)前出資人的傭薪機(jī)制和規(guī)則也不明確。按照我國(guó)現(xiàn)有法律，特別是《公司法》，出資人進(jìn)行投資決策和收益的時(shí)候，最簡(jiǎn)單的方法是票選制，但國(guó)資委現(xiàn)在的傭薪機(jī)制是議決制。
中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授葉玲認(rèn)為，如果無(wú)法有效監(jiān)督政府，就做不到央企上繳資金的合理合法利用和利潤(rùn)最大化，從而使央企分紅只是一種利潤(rùn)的轉(zhuǎn)移而并不必然帶來(lái)社會(huì)福利的增長(zhǎng)。“必須建立正規(guī)的預(yù)算監(jiān)督程序，實(shí)施全民的法律監(jiān)督，才能保證這部分資金取之于民用之于民”，葉玲說(shuō)。
財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所文宗瑜博士認(rèn)為，伴隨國(guó)企改制的進(jìn)程，必然會(huì)加大兩種預(yù)算支出，即公共財(cái)政支出與社保基金支出。因此，國(guó)資管理體制改革不能脫離公共財(cái)政預(yù)算與社保基金預(yù)算，必須建立國(guó)有資本預(yù)算、公共財(cái)政預(yù)算、社保基金預(yù)算的統(tǒng)一預(yù)算體系，實(shí)行三種預(yù)算的統(tǒng)一與平衡。
據(jù)悉，財(cái)政部正在會(huì)同有關(guān)部門研究制訂《企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法》、《國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)辦法》。同時(shí)，財(cái)政部還將根據(jù)預(yù)算編制需要，修訂政府收支分類科目等。
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