2011年12月，國家能源局正式發(fā)布《煤層氣“十二五”規(guī)劃》，提出到2015年，煤層氣產量達到300億立方米，其中地面開發(fā)160億立方米，基本全部利用;瓦斯抽采140億立方米，利用率達到60%以上。“十二五”規(guī)劃中300億立方米的生產任務分解到各主要煤層氣企業(yè)中，比例為：中聯煤35億立方米，中石油60億立方米、中石化6億立方米、晉煤集團55億立方米、河南煤層氣集團3億立方米。按照上述企業(yè)井口數量來看，完成利用率指標以外的規(guī)劃任務，難度不大。
值得注意的是，煤層氣發(fā)展受到諸多因素制約。2011年煤層氣抽采量為115億立方米，利用量為53億立方米，利用率為46.09%。2012年煤層氣抽采量達到125億立方，利用量為52億立方米，利用率為41.53%。從近兩年的數據中，我們可以發(fā)現，煤層氣抽采量提升，但是利用率卻出現明顯下降。制約煤層氣利用量提升的關鍵因素在于配套管網缺失。同時煤層氣的采礦權與煤炭重合，又分屬于不同主體。國家明確提出“先氣后煤”的開采主張，但是大部分煤企出于井網破壞煤層結構、增加開采難度等考慮，越過煤層氣開采環(huán)節(jié)，以經濟補償的方式收購煤層氣采礦權。
在煤層氣采礦權歸屬不明晰、配套設施缺失的環(huán)境之下，即使企業(yè)為完成政府規(guī)劃目標，實現煤層氣抽采量的短期增長，利用率低的問題依然將影響煤層氣開采企業(yè)的發(fā)展動力。
6月以來，市場頻繁傳出中石油降低煤層氣開發(fā)進度的消息。由于缺乏配套的外送管道，中石油在山西和陜西兩省的煤層氣開發(fā)業(yè)務處于嚴重的成本倒掛狀態(tài)。
目前中石油陜西省煤層氣出氣井平均產氣量約300-350立方米/日，按照穩(wěn)產期18年計算，1300口出氣井的總產氣量約26億立方米，按現行1.56 元/立方米的氣價計算，總收益約40億元。而鉆井成本方面，成型直井施工費用為500元/掘進米，總價200萬元;斜井施工費用為600元/掘進米，總價 250萬元;水平井成本1200萬元。1300口出氣井的實際成本超過百億。
如能解決諸如采礦權重合、資源壟斷程度高以及配輸管網里程短等限制因素，煤層氣有望在2015-2020年進入產能釋放期，成為常規(guī)天然氣的補充資源。煤層氣的發(fā)展現狀尚不明朗。
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