“以頁巖氣為突破口推進(jìn)油氣體制改革”
美國頁巖氣的成功開發(fā)，為其他國家提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
在去美國考察之后，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員張永偉提出，中國要實(shí)現(xiàn)自己的“頁巖氣革命”，必須打破常規(guī)，在礦權(quán)管理、開采過程、環(huán)境監(jiān)管、市場(chǎng)應(yīng)用方面進(jìn)行綜合創(chuàng)新，加快改革。
張永偉認(rèn)為，要推動(dòng)中國頁巖氣勘探開發(fā)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，應(yīng)總結(jié)美國成功開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)，以及中國煤層氣發(fā)展緩慢的教訓(xùn)，多措并舉，盡快形成符合中國實(shí)際的頁巖氣勘探開發(fā)制度和監(jiān)管體系。
頁巖氣招標(biāo)合同應(yīng)向社會(huì)公開
目前探礦權(quán)和采礦權(quán)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低。
《21世紀(jì)》：目前，國土部已組織了兩輪頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)。您如何看待目前的招標(biāo)制度？
張永偉：目前，國土部正在施行的是“頁巖氣探礦權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓方式”，由政府組織專家對(duì)投標(biāo)人的勘察實(shí)施方案進(jìn)行評(píng)議、打分，確定中標(biāo)人，這種方式仍具有無償轉(zhuǎn)讓的性質(zhì)。透明度不高，如果組織不當(dāng)，容易引起社會(huì)不公。
我認(rèn)為，市場(chǎng)競(jìng)價(jià)是保障國家作為礦權(quán)所有人的根本利益，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)最有效的手段，也是國際通行的做法。比如美國規(guī)定聯(lián)邦政府、州政府所有的油氣區(qū)塊必須進(jìn)行公開市場(chǎng)招標(biāo)，出價(jià)最高者中標(biāo)，合同內(nèi)容向全社會(huì)公開，政府和大眾都可監(jiān)督。
我國頁巖氣一旦允許民營企業(yè)等多元投資主體進(jìn)入，就必須堅(jiān)持有償取得、公平競(jìng)爭(zhēng)的礦權(quán)管理制度。目前探礦權(quán)和采礦權(quán)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（探礦權(quán)以勘察年度計(jì)算，第一勘察年度為每平方公里每年100元，從第四個(gè)勘查年度起每平方公里每年增加100元，但最高不得超過每年500元；采礦權(quán)使用費(fèi)是每平方公里每年1000 元）過低，不能體現(xiàn)礦產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值。最低投入強(qiáng)度指標(biāo)也過低，應(yīng)提高標(biāo)準(zhǔn)。
《21世紀(jì)》：頁巖氣勘探開發(fā)上，您認(rèn)為應(yīng)該如何鼓勵(lì)多元主體的參與？
張永偉：作為頁巖氣的開發(fā)投資方，不應(yīng)限定投標(biāo)人的所有制成分和技術(shù)性的資質(zhì)，允許投資方通過市場(chǎng)方式，委托具有專業(yè)資質(zhì)的服務(wù)公司和施工團(tuán)隊(duì)進(jìn)行勘探開發(fā)業(yè)務(wù)，比如地震、鉆井、壓裂和施工等。
同時(shí)，也應(yīng)允許外資以中外合資方式進(jìn)入。我國開采技術(shù)能力比較薄弱，在起步階段應(yīng)當(dāng)允許有技術(shù)能力的國外油企或者油氣服務(wù)公司，通過與國內(nèi)合資（但不能控股）的方式參與開發(fā)，有利于引進(jìn)技術(shù)，降低初期開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。我們既要與國外大型油服公司合作，也要引進(jìn)或購買中小型油服公司，在國內(nèi)盡快形成多元的油服力量，通過競(jìng)爭(zhēng)來降低成本。
建立頁巖氣綜合開發(fā)試點(diǎn)頁巖氣開發(fā)應(yīng)堅(jiān)持一級(jí)管理。
《21世紀(jì)》：在頁巖氣開發(fā)的過程中，如何平衡中央和地方的利益？
張永偉：目前國內(nèi)包括四川、貴州、重慶、湖南、湖北、陜西、江西等多個(gè)省市提出要加快本地頁巖氣資源開發(fā)，其中江西還出臺(tái)了國內(nèi)第一個(gè)省級(jí)頁巖氣專項(xiàng)規(guī)劃《江西省頁巖氣勘探、開發(fā)、利用規(guī)劃（2011-2020年）》。也有些地方已成立公司開展前期勘查，并與央企、外企等簽署了合作開發(fā)意向書。
從現(xiàn)實(shí)情況來看，由于我國還沒有建立起完善的頁巖氣監(jiān)管體系，如果把礦權(quán)交給地方人員，不僅與現(xiàn)行法律相沖突，而且容易產(chǎn)生地方保護(hù)，出現(xiàn)一放就亂的情況，因此頁巖氣開發(fā)應(yīng)堅(jiān)持一級(jí)管理。
但是鑒于頁巖氣的分布式能源的特點(diǎn)，其開采必須獲得地方有力支持，因此在堅(jiān)持一級(jí)管理的前提下，可以委托省級(jí)主管部門對(duì)本省區(qū)塊組織招標(biāo)，國土部進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)由于頁巖氣主要分布在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可考慮將礦權(quán)競(jìng)價(jià)出讓所得留給地方，要求獲得礦權(quán)的企業(yè)在當(dāng)?shù)刈?cè)實(shí)體企業(yè)進(jìn)行勘探開發(fā)，增加地方稅收。此外，應(yīng)對(duì)頁巖氣施行市場(chǎng)定價(jià)，采出來的頁巖氣優(yōu)先在當(dāng)?shù)丶爸苓叺貐^(qū)應(yīng)用。
《21世紀(jì)》：也有人提出，國家應(yīng)當(dāng)選取一些地方試點(diǎn)，建立頁巖氣綜合開發(fā)試驗(yàn)區(qū)。對(duì)此您怎么看？
張永偉：國家可以選擇一些有特點(diǎn)的省市先行先試，積累經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)頁巖氣大規(guī)模開發(fā)奠定政策基礎(chǔ)。不同類型的示范區(qū)可以有不同的發(fā)展模式，比如有的示范區(qū)可由中央部委直接管理，探索中央層面建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和施行監(jiān)管職能的途徑；有的示范區(qū)可以考慮委托地方行使礦權(quán)、環(huán)境和生產(chǎn)管理的權(quán)力，國家進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。
頁巖氣礦權(quán)退出機(jī)制缺失
礦權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制有待完善。
《21世紀(jì)》：10月26日國土部出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》，試圖解決礦權(quán)重疊問題。對(duì)《通知》的效力您怎么看？
張永偉：《通知》提出了有效措施，比如對(duì)沒有實(shí)施勘探或者勘查收入達(dá)不到修訂標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)塊，依法收回，收回的區(qū)塊面向社會(huì)重新招標(biāo)。這一規(guī)定定得很好，問題還在于能否落實(shí)，這有待時(shí)間的檢驗(yàn)。
除此之外，對(duì)油氣探明和控制儲(chǔ)量分布區(qū)以外的頁巖氣有利區(qū)，可考慮不再延續(xù)油氣礦權(quán)，優(yōu)先設(shè)置頁巖氣礦權(quán)，實(shí)行競(jìng)價(jià)出讓。
《21世紀(jì)》：目前，我國已經(jīng)初步建立了頁巖氣市場(chǎng)進(jìn)入的制度，但是頁巖氣開發(fā)具有很強(qiáng)的探索性和實(shí)驗(yàn)性。我們是否也需要建立起配套的市場(chǎng)退出制度？
張永偉：美國早期從事頁巖氣開發(fā)的大多是中小公司，他們敢于冒險(xiǎn)，投資決策快，但投資實(shí)力不強(qiáng)。到一定階段之后，大公司開始并購這些中小公司，或者直接從手中購買礦權(quán)，因此成熟的并購和產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，對(duì)美國頁巖氣的持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
頁巖氣是獨(dú)立礦種，其流轉(zhuǎn)與常規(guī)油氣礦權(quán)沖突不大。因此，建立“以市場(chǎng)方式進(jìn)入、以市場(chǎng)方式退出”的礦權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，不僅有利于保證投資的連續(xù)性，而且也可以為探索常規(guī)油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)積累經(jīng)驗(yàn)。
為了防止過度炒作礦權(quán)，可以對(duì)頁巖氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)制定必要的規(guī)制和流程，如應(yīng)到相關(guān)部門備案，滿足一定期限或者達(dá)到一定投資量后才能流轉(zhuǎn)。
油氣監(jiān)管體制改革突破點(diǎn)
成立專門的能源監(jiān)管委員會(huì)，統(tǒng)一行使油氣監(jiān)管職權(quán)。
《21世紀(jì)》：頁巖氣革命在中國已經(jīng)開始，在市場(chǎng)監(jiān)管方面，您有哪些政策建議？
張永偉：在市場(chǎng)監(jiān)管方面，價(jià)格市場(chǎng)化、管道公平準(zhǔn)入、不同主體平等競(jìng)爭(zhēng)是監(jiān)管重點(diǎn)。對(duì)頁巖氣實(shí)行市場(chǎng)化定價(jià)，補(bǔ)貼應(yīng)有個(gè)預(yù)期，這對(duì)吸引投資和推進(jìn)天然氣定價(jià)機(jī)制改革都具有重要意義。除了就地利用或變成液化天然氣運(yùn)輸外，頁巖氣主要通過管道運(yùn)輸，政府應(yīng)制定管道利用的無障礙準(zhǔn)入原則，防止輸送收費(fèi)的壟斷，加大對(duì)頁巖氣管道及其相關(guān)設(shè)施建設(shè)的投資，鼓勵(lì)多元投資主體進(jìn)入。要加強(qiáng)頁巖氣市場(chǎng)監(jiān)管，以此為突破口，推進(jìn)對(duì)整個(gè)油氣行業(yè)的監(jiān)管改革，條件成熟時(shí)成立專門的能源監(jiān)管委員會(huì)，統(tǒng)一行使油氣監(jiān)管職權(quán)。
《21世紀(jì)》：在市場(chǎng)監(jiān)管外，美國也針對(duì)頁巖氣開發(fā)過程中的環(huán)境和安全問題出臺(tái)了一系列的監(jiān)管政策。對(duì)此領(lǐng)域，您有哪些政策建議？
張永偉：頁巖氣開采需要連續(xù)打井，屬于連片工廠式作業(yè)，而且壓裂時(shí)涌水量大，壓裂液含有化學(xué)成分，這些都會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境產(chǎn)生重要影響。多年來我國對(duì)常規(guī)油氣勘探開發(fā)的監(jiān)管主要靠石油企業(yè)自律，缺乏專門的法律法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)。一旦多元主體大量進(jìn)入，單靠企業(yè)自律顯然是不現(xiàn)實(shí)的，政府必須在開放準(zhǔn)入的同時(shí)，承擔(dān)其監(jiān)管責(zé)任，盡快完善監(jiān)管制度和實(shí)施細(xì)則，如制定頁巖氣開發(fā)有關(guān)的水資源利用、氣體排放、土地使用、廢水處理、植被恢復(fù)等環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，明確開發(fā)公司披露壓裂液的成分。制定時(shí)可借鑒或者沿用常規(guī)油氣標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)別企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也可上升為國家標(biāo)準(zhǔn)。
頁巖氣開發(fā)涉及地震、探測(cè)、鉆井、壓裂、水處理、氣體排放、地表恢復(fù)等多個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，這些對(duì)環(huán)境和安全有較大的影響。我國應(yīng)加緊制定包括這些方面在內(nèi)的、完備的生產(chǎn)過程監(jiān)管制度，加強(qiáng)行政許可，如鉆井作業(yè)、井場(chǎng)定位等必須經(jīng)過許可才可進(jìn)行，并建立現(xiàn)場(chǎng)核查和定期巡查制度，制定詳細(xì)的工作執(zhí)行規(guī)劃，明確相關(guān)審查和審批程序，制定勘探開發(fā)的操作規(guī)劃和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。
我國頁巖氣開發(fā)應(yīng)保證居民和企業(yè)能夠便捷準(zhǔn)確地了解國家有關(guān)頁巖氣開采的政策、法規(guī)、制度、礦權(quán)招標(biāo)、開采許可、開發(fā)合同、環(huán)境評(píng)估等涉及公眾利益的重大信息。對(duì)公眾關(guān)切的一些重大問題，政府應(yīng)及時(shí)回應(yīng)，保證開發(fā)地區(qū)民眾的合法權(quán)益。
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